Marco Legal das Startups
Compra pública de inovação com segurança jurídica: por que a Administração pode contratar pelo Marco Legal das Startups
A contratação pública de soluções inovadoras deixou de ser uma zona cinzenta no Direito brasileiro. Hoje, ela está expressamente amparada pela Constituição, que determina ao Estado promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa, a capacitação tecnológica e a inovação, e pela legislação infraconstitucional que transformou esse mandamento em instrumentos concretos de contratação pública. A Lei de Inovação, de 2004, estabeleceu medidas de incentivo à inovação no ambiente produtivo, e a Lei Complementar nº 182/2021, conhecida como Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador, criou um regime jurídico específico para aproximar o setor público de soluções tecnológicas novas, escaláveis e orientadas à resolução de problemas públicos reais.
Nesse contexto, o Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI) não é um atalho, nem uma contratação improvisada, nem uma liberalidade do gestor. Trata-se de um instrumento legal específico, previsto no Capítulo VI da Lei Complementar nº 182/2021, estruturado justamente para permitir que a Administração Pública contrate testes de soluções inovadoras em ambiente real, com disciplina jurídica própria e com aplicação subsidiária da Lei nº 14.133/2021 no que for compatível. Em outras palavras: não se está diante de uma “compra sem regra”, mas de uma licitação especial criada por lei para situações em que o problema público é claro, mas a solução ainda demanda validação tecnológica, operacional ou econômica.
A maior virtude do CPSI é que ele corrige uma limitação clássica das licitações tradicionais. Em muitos desafios públicos complexos, o Estado sabe exatamente qual problema precisa resolver, mas não consegue, de antemão, descrever com precisão absoluta qual tecnologia será a melhor resposta. O regime do CPSI foi desenhado para isso: ele desloca o foco da especificação rígida da solução para a descrição qualificada do desafio público. A Administração passa a contratar o teste e a validação da solução, e não a compra cega de um produto previamente fechado. Isso é especialmente relevante em áreas como governo digital, inteligência territorial, saúde, educação, mobilidade, arrecadação, fiscalização, atendimento ao cidadão e automação de processos.
Outro ponto decisivo, muitas vezes ignorado, é que o Marco Legal não restringe esse instrumento apenas a startups formalmente enquadradas como tal. A própria orientação oficial da AGU registra que o CPSI pode ser usado pela administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive por consórcios públicos e órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário no exercício da função administrativa. Do outro lado, podem participar pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, com ou sem fins lucrativos, isoladamente ou em consórcio. Isso significa que o gestor não está preso a um rótulo societário; ele está autorizado a buscar, por procedimento competitivo próprio, a melhor resposta inovadora para um problema público relevante.
Do ponto de vista do controle, o CPSI também não reduz a governança do processo; ao contrário, ele a qualifica. O manual oficial da AGU destaca que a contratação deve ser precedida por diagnóstico da demanda pública, Documento de Oficialização da Demanda, Estudo Técnico Preliminar, gerenciamento de riscos, Termo de Referência, licitação na modalidade especial, assinatura do CPSI, teste da solução e, apenas se for o caso, contrato de fornecimento posterior. O mesmo material registra que as propostas são avaliadas por comissão especial com, no mínimo, três pessoas de reputação ilibada e conhecimento reconhecido, e admite habilitação simplificada, total ou parcial, somente mediante justificativa expressa. Isso demonstra que a lei não afasta motivação, planejamento e controle; ela apenas adapta esses elementos à natureza experimental da inovação.
Também não procede o receio de que o CPSI exponha a Administração a compromisso financeiro desproporcional. O regime legal estabelece teto de investimento, duração limitada e natureza experimental. O manual da AGU resume que cada contratação por CPSI tem limite de até R$ 1,6 milhão e duração máxima de 12 meses, prorrogável por igual período, exatamente para manter o risco financeiro controlado e compatível com a finalidade de testar, validar e qualificar a solução antes de qualquer decisão de escala. Mais importante: a própria AGU registra que a Administração não é obrigada a celebrar o contrato de fornecimento posterior, mesmo quando a solução testada apresenta bom desempenho. O gestor, portanto, mantém poder de decisão e não fica aprisionado a uma compra definitiva automática.
Se, ao final do CPSI, a solução demonstrar desempenho satisfatório, a lei autoriza um segundo passo igualmente relevante: a celebração, sem nova licitação, de contrato de fornecimento com a mesma contratada, para o fornecimento do produto, processo ou solução resultante do teste, ou para sua integração à infraestrutura tecnológica ou ao processo de trabalho da Administração. A orientação oficial da AGU registra expressamente essa possibilidade, e a própria Lei Complementar nº 182/2021 prevê vigência de até 24 meses, prorrogável por mais 24 meses. Materiais oficiais de capacitação do TCU sintetizam, ainda, que esse contrato de fornecimento pode alcançar até cinco vezes o valor máximo do CPSI, o que corresponde, na prática, a até R$ 8 milhões, ressalvadas as hipóteses legais de reajuste e acréscimos. O desenho é claro: primeiro se testa; depois, se houver evidência de valor público, pode-se contratar a implantação em escala, sem retrabalho procedimental desnecessário.
A robustez institucional desse modelo foi reforçada em 2025, quando a Advocacia-Geral da União lançou manual e modelos padronizados de edital, termo de referência e contrato para CPSI. A própria AGU informa que esses materiais foram produzidos para orientar gestores, advogados públicos e servidores na adoção do instrumento e para conferir padronização, segurança jurídica e apoio concreto à inovação no setor público. Isso tem enorme relevância prática: o gestor não precisa começar do zero nem atuar no improviso; ele pode estruturar sua contratação sobre bases normativas, modelos oficiais e análise jurídica formal.
Além de juridicamente previsto, o CPSI já está sendo efetivamente utilizado por instituições públicas brasileiras. Em 2025, por exemplo, o Conselho Nacional de Justiça publicou licitação especial para CPSI voltada à gestão do atendimento a usuários do Portal de Serviços do Poder Judiciário e celebrou contratos com fundamento expresso na Lei Complementar nº 182/2021, com vigência de 12 meses e valores na faixa de R$ 1,29 milhão e R$ 1,30 milhão. O exemplo é relevante porque demonstra que o instrumento não permanece apenas no plano teórico: ele já ingressou na prática administrativa de órgãos de alta relevância institucional, com formalização contratual e observância do regime legal.
Por isso, a mensagem correta ao gestor público é simples e objetiva: comprar inovação pelo Marco Legal das Startups não é aventura administrativa; é exercício legítimo, planejado e juridicamente amparado de competência pública. O que a lei oferece não é um salvo-conduto para contratar sem critério, mas um caminho específico para enfrentar problemas públicos complexos com governança, competição, experimentação controlada, gestão de risco e avaliação por desempenho. Em vez de paralisar o Estado pelo medo de inovar, o ordenamento brasileiro passou a fornecer instrumentos para que a inovação seja contratada com método, motivação e responsabilidade.
Em síntese, um secretário, prefeito, dirigente de autarquia, consórcio público ou gestor setorial pode, sim, utilizar o Marco Legal das Startups para contratar uma solução inovadora com segurança jurídica, desde que o faça da maneira correta: definindo com clareza o problema público, planejando a contratação, instruindo o processo, gerenciando riscos, justificando tecnicamente as escolhas, submetendo o caso ao jurídico do órgão e observando o rito próprio do CPSI. Onde há problema público complexo e necessidade de testar novas soluções, a lei não apenas permite a contratação: ela foi feita para isso.